1905年以後，憲政改革成爲大清政治體制改革的主要目標。召開國會、建立責任內閣成爲朝野內外激進憲政派的強烈訴求。
爲了迴應朝野各界的呼聲，同時也是爲了大清江山能夠國祚綿長，1906年9月1日，慈禧太后頒佈預備仿行憲政的諭旨。這是朝廷第一次做出立憲的承諾，海內外憲政勢力爲之歡欣鼓舞。
從一個傳統的東亞式的專制社會轉型到憲政制度，這是需要一定過渡的，政治變革需要在穩定環境中實現，這一點原無可厚非。
1908年8月，慈禧太后的朝廷宣佈憲政預備期爲9年，也就是從1908年直到1917年都是憲政的準備期。對古老中國而言，實現政治制度的現代化，9年的準備期並不算長。沒有一個現代化的社會，憲政民主皆是空談。但是對於急躁的近代中國而言，9年就顯得有點太漫長了。
在公佈立憲時間表的同時，朝廷還頒佈了中國歷史上第一部憲法《欽定憲法大綱》，這幾乎是一部《大日本帝國憲法》克隆版。在總共23條的憲法中，有關所謂“君上大權”的就有14條，憲法之下的皇帝有權頒行法律、黜陟百司、設官制祿、宣戰議和、解散議院、統帥海陸軍、總攬司法權等。大清與日本不同，日本民衆普遍相信天皇是天照大神的後代，天皇家族確實真的是萬世一系。即便歷史上出現過幕府專權的時代，但是明治維新之後，天皇又滿血復活了。中國歷史上並沒有什麼皇權神授這回事，皇位都是打出來的，改朝換代靠的就是槍桿子。“萬世一系”，不過是騙人的鬼話。日本憲法可以高調強化君權，大清憲法則不可以。
慈禧太后和光緒皇帝駕崩之後，大清憲政改革仍然需要繼續前進。1909年3月，攝政王下旨再次重申朝廷憲政改革時間表。同月，各省諮議局相繼成立，這是臨時省議會意義的機構，大清政改走出關鍵一步。
1910年10月，臨時國會性質的資政院在北京成立。速開國會之呼聲並未因此而停息。面對強大而急躁的憲政激進派，面對越來越強勢的速開國會呼聲，攝政王載灃和他的政府還能不能堅持原有計劃，穩步推進政改呢?面對強大的輿論壓力，攝政王沒有能力再堅持了，立憲預備期從9年減至5年，1913年將會召開大清第一屆國會。
除了國會，憲政派的另一個制度訴求就是責任內閣。按照議會制的政治原則，責任內閣應當產生於國會選舉，由國會來決定內閣的人選。依照這個原則，責任內閣應當產生於1913年第一屆國會召開之後。但是，在當時一切都是那麼急躁，沒有多少人會去注意這種程序的意義。
1911年，朝廷宣佈憲政改革先從行政部門突破，先成立責任內閣。這完全是前後顛倒的一種失當政策，未經選舉，何來內閣?
1911年5月8日，朝廷公佈《內閣官制》、《內閣辦事暫行章程》、《內閣屬官官制》、《內閣法制院官制》四份文件，這意味着實行責任內閣制的法理基礎已經具備。與此同時，始設於雍正年間的軍機處正式壽終正寢。
責任內閣的組織原則既然已經確立，下一步便是正式建立這個內閣了。早在1910年11月，朝廷中樞就已經開始會商日後責任內閣人員安排的問題了。未來的責任內閣之中，最爲重要的職位莫過於閣揆，也就是所謂的內閣總理大臣。當初1906年丙午官制改革中，奕劻贊同責任內閣方案，最爲重要的原因就是他有意成爲未來的內閣總理大臣。而到了1910年，責任內閣制真要建立了，奕劻還會汲汲於問鼎閣揆寶座嗎?昔日，奕劻執掌樞垣大權，而外有袁世凱的北洋集團爲之奧援，慶王勢力可謂獨步朝廷。即便有瞿鴻禨、岑春煊之類的政敵勢力，也難與慶袁組合抗衡。在這樣的權力結構的底色下，奕劻有意出任首任內閣總理大臣也是順理成章的。
到了攝政王載灃時代，朝廷的權力格局發生了重大變化。慶王奕劻的好基友袁世凱被罷黜了，一班年輕的少壯親貴迅速上位，這些人大都看奕劻很不爽。載灃擢用的這批年輕貴胄也並非鐵板一塊，內部勢力紛爭也很複雜。
攝政王載灃秉政之後，醉心於親貴集權，尤其是皇族集權，一班新晉少年貴胄紛紛進入帝國權力中樞。然而，事與願違，親貴皇族們卻自身四分五裂、結黨營私，貴胄集團無法形成合力。
在這樣一個紛亂複雜的權力格局之中，無論是誰當上未來的內閣總理大臣都難以縱覽全局，各派勢力只會暗中拆臺，而不會全力支持。
不過，即便是在朋黨林立、政爭不息的情況之下，能夠問鼎內閣總理大臣寶座的人也並不多。以資歷而言，元老勳舊奕劻自然是最佳人選，久掌中樞，且是新政改革的掌舵之人，理所應當地可以出任第一任內閣總理大臣;以能力而論，出過洋的憲政倡導者載澤也有能力登上閣揆之位。
但是，非常弔詭的事情出現了。1910年11月4日(宣統二年十月初三日)諭旨宣佈預即組織責任內閣的重大決議之後，這幫天潢貴胄們卻都不願意出任內閣總理大臣了。原本，奕劻是輿論普遍認爲的閣揆人選，“惟總理一席，仍多推重慶邸擔負，而慶邸堅不承認”，且 “又有推重澤公之議”。當時《時報》曾這樣報道：“聞組織內閣一事，其一切組織之手續，尚是目前即辦之事，惟總理大臣一席，甚難推定，慶邸辭之甚力”。皇族之中的少壯派翹楚毓朗和載澤“亦皆不肯明言擔任，故議商數日，毫無結果”。奕劻和載澤竟然踢起了皮球，都不願出任這個總理大臣。
儘管奕劻極不情願充當這個出頭鳥，但是攝政王覺得這個職位必須由奕劻這種老江湖來坐。在新內閣組織原則的一系列文件頒佈同時，大清第一屆責任內閣的名單也公佈了。
內閣總理大臣：慶親王奕劻(皇族)
內閣協理大臣：那桐(滿)、徐世昌(漢)
外務大臣：樑敦彥(漢)(鄒嘉來署理)
民政大臣：善耆(皇族)
度支大臣：載澤(皇族)
學務大臣：唐景崇(漢)
陸軍大臣：蔭昌(滿)
海軍大臣：載洵(皇族)
司法大臣：紹昌(皇族)
農工商大臣：溥倫(皇族)
郵傳大臣：盛宣懷(漢)
理藩大臣：壽耆(皇族)
這是大清第一屆責任內閣，但因國會尚未召開，政府也聲明這是過渡內閣。不過這個過渡內閣的人員構成着實讓人覺得奇怪，從閣揆、副閣揆到各部大臣，一共有13個人。在這13個人中，9人是滿人，其中皇族竟佔7人。此名單一經公佈，舉國譁然，輿論謂之“皇族內閣”。即便是一貫主張體制內改革的梁啓超也憤然說道：“將來世界字典上決無復以宣統五年(1913年)四字連屬成一名詞者”，“誠能併力以推翻此惡政府而改造一良政府，則一切可迎刃而解。”
攝政王載灃爲何一意孤行，力推“皇族內閣”呢?難道他一點政治嗅覺都沒有嗎?如果我們從慈禧晚年的施政開始梳理，就會明白“皇族內閣”爲何會橫空出世了。
1907年6月18日，慈禧太后下旨，命醇親王載灃在軍機大臣任上學習行走;1907年9月20日，貝子溥倫被任命爲資政院總裁;1908年2月2日，實授載灃爲軍機大臣。1909年7月15日，載灃以攝政王身份攝行陸海軍大元帥職務，並以其弟載洵爲籌辦海軍大臣，次日，又以其另一弟弟載濤管理軍諮處，形成攝政王三兄弟把持軍政的局面。1910年8月17日，貝勒毓朗補授軍機大臣。1910年11月5日，載澤、溥倫奉派爲纂擬憲法大臣。
從庚子之後，大清朝廷就有意扶持滿人，尤其是親貴勢力，想以此解構鹹同以來漢人官僚集團日益強大的現實。故而，一大批皇室貴胄在政壇中樞嶄露頭角。不僅如此，一批滿蒙旗人督撫也在地方崛起，譬如端方、錫良。所以說，“皇族內閣”延續了慈禧晚年滿人專權的思路，是這種執政理念登峯造極的產物。
按理說，皇族內閣中的閣員也並非都是草包。總理奕劻雖然官聲惡劣、貪腐之名享譽環球，但卻是個公認的改革派，甚至公開贊同三權分立;載澤、溥倫、善耆、紹昌則是體制內的積極憲政主義者，也是皇室貴胄中頗有才學之士，聲望一直頗高。從能力而言，這個內閣並不糟糕，甚至是個不錯的選擇。但是，在漢民族的民族主義日益高漲的晚清時代，這種安排就顯得很沒有智慧了。
這一名單的出籠，讓天下人心寒，不僅一般民衆心寒，就連漢人大臣、督撫也因而與朝廷離心離德。輿論普遍認爲，大清朝廷仍將國家權力視爲愛新覺羅家族的私產，他們不信任漢人，甚至也不信任非皇族的滿人，只相信一小撮根紅苗正的皇室親貴。滿洲皇族至死也不會放棄掌握權力的快感，這個所謂的責任內閣是對君主立憲精神的踐踏，這就正好印證了革命派對滿清朝廷的指控：欺壓漢人的“韃虜”!若要漢人解放，舍革命而無他法!
