光武“以征伐濟大業”,故建武元年(25年)六月初即位時,非但不“退功臣”,反而任之以顯職。據萬斯同《東漢將相大臣年表》,其時除太傅卓茂外,大司馬吳漢、大司徒鄧禹、大司空王樑、驃騎大將軍景丹、建威大將軍耿弇、虎牙大將軍蓋延、建義大將軍朱祜(大將軍杜茂與以上四大將軍官次相當,亦應入表)、前將軍耿純、右將軍萬修均爲開國功臣。
建武二年正月又以“功次輕重”爲標準分封,功臣自然是主要的受益者。《光武帝紀》:“封功臣皆爲列侯,大國四縣,餘各有差。”博士丁恭引古制以諫,光武竟宣稱:“古之亡國,皆以無道,未嘗聞功臣地多而滅亡者。”遂遣謁者而授印綬。相形之下,文吏尚未能獲得與功臣同等的優待。《後漢書•侯霸傳》:霸以“明習故事”,累遷至大司徒,建武十三年(37年)卒於官,光武下詔吊曰:“惟霸積善清潔,視事九年。漢家舊制,丞相拜曰,封爲列侯。朕以軍師暴露,功臣未封,緣忠臣之義,不欲相逾,未及爵命,奄然而終。嗚呼哀哉!”文吏爵賞不得超越功臣,直到11年後仍爲一項通行的原則。功臣在東漢新政權中的地位遠遠高於文吏,由此略見一斑。
建武功臣擁戴光武稱帝,同時對皇帝權力又有所幹預,他們最初在國家事務中擁有極大的發言權,有時甚至有壓倒光武的趨勢。《後漢書•王樑傳》記載,建武二年,光武遣大司空王樑與大司馬吳漢俱擊檀鄉,軍事指揮大權歸大司馬吳漢,而王樑爲了取得戰爭主動權,既不稟大司馬,也不向朝廷請命,多次徵發野王境內的軍隊參戰。光武以樑“前後違命”,派尚書持節往軍中斬樑,但最終又將其赦免。
儘管功臣並非都像王樑那樣肆意妄爲,然而他們無疑要比文吏難於控制。范曄論光武“退功臣進文吏”事,着眼於他從武功到文治的轉變,固然不錯,但其中還有另外一層背景:光武爲了確立絕對權威,需要對功臣有效地加以制約,以文吏爲施政的爪牙。但是,功臣畢竟已在政治上尤其是在軍事上取得了舉足輕重的地位,光武開始只能通過南北功臣相互制衡以達到強化皇權的目的。
